اندیشه و قلم

1- اعتبار کارت ملی و محروم نمودن شهروندان از ارائه خدمات در قبال نداشتن کارت هوشمند ملی

قانون اام اختصاص شماره ملی و کد پستی برای کلیه اتباع ایرانی» در سال 1376 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. بر اساس ماده (6) قانون مزبور، آیین­نامه اجرایی می­بایست به تصویب هیأت وزیران برسد. به استناد مواد (2) و (3) قانون اام اختصاص شماره ملی و کدپستی برای کلیه اتباع ایرانی ـ مصوب1376ـ آیین‌نامه کاربردی شدن کارت شناسایی ملی در سال 1387 به تصویب هیأت وزیران رسید.

مطابق ماده (9) آیین‏‌نامه کاربردی شدن کارت شناسایی ملی، اعتبار اولین کارت‏های شناسایی ملی صادره در سال 1380 تا پایان سال 1389 و در سال 1381 تا پایان سال 1390 تمدید گردید. در سال 1389 نیز، مجدداً اعتبار کارت‏های شناسایی ملی صادره طی سال‏های 1380 تا 1383، تا پایان سال 1392 تمدید گردید.

براساس تصویب نامه شماره 155320/ت 49523هـ مورخ 01/10/1392نیزکارت­های شناسایی ملی صادر شده موضوع آیین نامه فوق ، تا زمان صدور کارت هوشمند ملی چند منظوره موضوع بند (د) ماده (۴۶) قانون برنامه پنجم توسعه و جایگزینی آن براساس ترتیبات مقرر در آیین­نامه اجرایی بند یاد شده، موضوع تصویب نامه شماره ۱۴۱۶۰۴/ت۴۷۸۱۰هـ مورخ ۲۱/08/۱۳۹۱ و حداکثر تا پایان سال ۱۳۹۴ دارای اعتبار شناخته شدند. همچنین هیئت وزیران در جلسه ۱۲/۱۲/۱۳۹۴ مجدداً با پیشنهاد وزارت کشور راجع به تمدید اعتبار کارت­های شناسایی ملی صادره طی سال های 1380 لغایت 1387 تا پایان سال 1396، موافقت کرد که مراتب طی
تصویب­نامه شماره ۱65528/ت52938 هـ مورخ 16/ 12 /1394، ابلاغ شد.

از آنجایی که صدور کارت هوشمند ملی برای آحاد جامعه و جایگزینی آن با کارت شناسایی ملی موصوف، نیازمند مدت زمان بیشتری بود، اعتبار کارت­های شناسایی ملی  تا پایان  سال 1397 تمدید گردد. بر این اساس هیئت وزیران در جلسه 27/12/1396 مهلت مقرر در ماده (9) (زمان صدور کارت هوشمند ملی چند منظوره) اصلاحی آیین­نامه کاربردی شدن کارت شناسایی ملی موضوع تصویب­نامه شماره 155320/ت49523هـ مورخ 01/10/1392 و اصلاحات بعدی آن را تا پایان سال 1397 تمدید نمود.

با عنایت به اینکه اعتبار مصوبه هیأت وزیران تا پایان سال 1397 بوده است، استمرار اعتبار کارت­های ملی نیازمند تمدید مصوبه فوق از جانب هیأت وزیران تا پایان سال 1398 خواهد بود.

2. علی­رغم پرداخت هزینه صدور کارت از جانب شهروندان و اام سازمان ثبت احوال به صدور یک هفته­ای کارت، مسئولیت تأخیر بوجود آمده بر عهده چه کسی است؟ در صورت ورود خسارت، جبران خسارت متوجه کدام یک از طرفین می باشد؟

بند (23) ت‌های کلی نظام اداری مصوب 1389 بر حفظ حقوق مردم و جبران خسارتهای وارده بر اشخاص حقیقی و حقوقی در اثر قصور یا تقصیر در تصمیمات و اقدامات خلاف قانون و مقررات در نظام اداری» تاکید نموده است.

به موجب ماده (11) قانون مسئولیت مدنی کارمندان دولت و شهرداری‌ها و مؤسسات وابسته به آن‌ها که به مناسبت انجام وظیفه عمدا یا در نتیجه‌ی بی‌احتیاطی خساراتی به اشخاص وارد نمایند، شخصا مسئول جبران خسارت وارده می‌باشند، ولی هرگاه خسارات وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقصِ وسایلِ ادارات و یا مؤسسات مزبور باشد در این صورت جبران خسارت بر عهده‌ی اداره یا مؤسسه‌ی مربوطه است، ولی در مورد اعمال حاکمیت دولت هرگاه اقداماتی که بر‌حسب ضرورت برای تأمین منافع اجتماعی طبق قانون به عمل آید و موجب ضرر دیگری شود دولت مجبور به پرداخت خسارات نخواهد بود.»

بنابراین، این قانون اصل را بر مسئولیت کارمندان دولت گذاشته است مگر در شرایط خاصی که دولت مسئول جبران خسارت است. این شرایط عبارتند از این که: اولا خسارت مستند به عمل کارکنان دولت نباشد؛ ثانیا مربوط به نقص وسایل ادارات یا مؤسسات دولتی باشد. نکته‌ی دیگر درباره‌ی این ماده این است که اگر دولت در مقام اعمال حاکمیت خسارتی وارد کند، مسئول جبران آن نخواهد بود. توضیح اینکه به‌طور کلی اعمالی را که هر دولتی صورت می‌دهد، می‌توان به دو نوع تقسیم کرد. اگر دولت اقداماتی برای منفعت عمومی و در راستای انجام وظایف خود به عنوان قوه‌ی حاکم انجام دهد، به این اقدامات، اِعمال حاکمیت می‌گویند. اما در نقطه‌ی مقابل گاهی دولت به اقداماتی دست می‌زند که هدف از آن‌ها کسب سود و تجارت است. به این اَعمال، اِعمال تصدی می‌گویند؛ بنابراین اگر دولت در راستای منافع عمومی دست به عملی بزند، حتی اگر آن عمل منجر به خسارت شود، مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود.

بر اساس بند (8) آیین نامه اجرایی بند د» ماده 46 قانون برنامه پنجم توسعه، سازمان ثبت احوال مم به صدور یک هفته‌ای کارت هوشمند ملی بوده است. سازمان مزبور بدلیل نبود زیرساخت‌ها و تکنولوژی لازم در خصوص صدور کارت هوشمند مبادرت به انعقاد قرارداد با شرکت‌های خارجی و با هدف تامین منافع عمومی نموده است، اما تشدید تحریم‌های اقتصادی باعث تاخیر در اجرای تعهدات سازمان گردیده است. با عنایت به اینکه تاخیر در صدور کارت متوجه سازمان ثبت احوال نمی‌باشد، در صورتی که تأخیر موجب بروز خسارت و یا افزایش هزینه­های صدور کارت گردد، به نظر می رسد که مسئولیت جبران خسارت با سازمان متبوع نبوده و از این حیث بدلیل اعمال حاکمیتی در راستای تامین منافع عمومی، تقصیری متوجه کارمندان و دستگاه‌های دولتی نخواهد بود. بنابراین حسب اینکه تصمیمات و اقدامات صورت گرفته از جانب سازمان ثبت احوال خلاف قانون و مقررات نبوده و در چارچوب صلاحیت‌های مقام اداری صورت پذیرفته است، فلذا تقصیری متوجه آنها نیست.

دبیر هیات دولت در نامه‌ای به دکتر نوبخت رئیس سازمان برنامه و بودجه، تخصیص بودجه سازمان صدا و سیما را منوط به تایید دو نماینده رئیس جمهور در شورای نظارت سازمان یاد شده دانسته و طی نامه شماره 12111/98/م/56771 مورخ 19/4/1398 این چنین مرقوم داشته است:

باسمه تعالی

جناب آقای نوبخت

معاون محترم رئیس جمهور و رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور

با سلام، دستور مقام محترم رئیس جمهوری در جلسه 19/4/1398 هیئت وزیران به شرح زیر برای اجرا ابلاغ می شود:

سازمان برنامه و بودجه کشور، اعتبارات سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران را پس از تایید دو نماینده رئیس جمهور در شورای نظارت بر سازمان یاد شده تخصیص دهد.

محسن حاجی میرزایی.» همان گونه که در نامه فوق تصریح گردیده است،‌ سازمان برنامه و بودجه مکلف گردیده تا اعتبارات صداوسیما را پس از تایید دو نماینده رییس جمهور در شورای نظارت سازمان تخصیص دهد.

مصوبه مذکور با اصول (52) و (170) قانون اساسی به شرح ذیل مغایرت دارد. به موجب اصل (52) قانون اساسی بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هر گونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.‏» همان گونه که از اصل مزبور مستفاد می گردد؛ دولت مم به اجرای قانون بودجه مصوب مجلس شورای اسلامی است و هرگونه تغییر در ارقام بودجه می‌بایست به تصویب نهاد قانونگذار برسد. از این حیث دولت صلاحیت تغییر در ارقام بودجه را نداشته و می بایست در چارچوب قانون مصوب مجلس، اعتبارات مصوب را تخصیص دهد.

همچنین بر اساس اصل (175) قانون اساسی:‌ در صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، آزادی بیان و نشر افکار با رعایت موازین اسلامی و مصالح کشور باید تأمین گردد. نصب و عزل رئیس سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران با مقام رهبری است و شورایی مرکب از نمایندگان رئیس‌جمهور و رئیس قوه قضاییه و مجلس شورای اسلامی (هر کدام دو نفر) نظارت بر این سازمان خواهند داشت. خط مشی و ترتیب اداره سازمان و نظارت بر آن را قانون معین می‌کند.» به موجب ذیل اصل مرقوم، ‌نظارت بر صداو سیما بر عهده شورایی مرکب از نمایندگان رئیس جمهور، رئیس قوه قضائیه و مجلس شورای اسلامی است که از این حیث هرگونه تصمیم گیری در خصوص اختیارات و صلاحیت های شورای نظارت می بایست با تصویب تمامی شش عضو هیات نظارت اتخاذ گردد. مضافاً ‌اینکه به موجب ماده (3) قانون  نحوه اجرای اصل 175 قانون اساسی در بخش نظارت» مصوب 1370 وظایف نظارتی شورا در (7) بند احصاء گردیده است. در هیچ کدام از صلاحیت ها و اختیارات شورای مذکور، به نحوه چگونگی تخصیص بودجه سازمان مذکور اشاره ای نگردیده و بر اساس نص صریح، شورای نظارت صلاحیت تصمیم گیری در خصوص بودجه سازمان را ندارد. بنابراین و به استناد قانون یادشده، مشروط نمودن تخصیص اعتبارات سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران به تایید دو نماینده رئیس جمهور در شورای نظارت، خارج از حدود صلاحیت ها و اختیارات نمایندگان رئیس جمهور در شورای مزبور می باشد.

چند وقتی بود که یک بند جدید در قبوض آب به چشم می خورد که گاهی میزان رقم جلوی آن حتی از مبلغ آب بهای مصرفی نیز بیشتر بود و این رقم بعضاً از 80 درصد تا 0 درصد میزان آب بها را دربر می گرفت که در نهایت داد مردم را درآورده بود. شرکت آب و فاضلاب با این استدلال که اصلاح شبکه آب و فاضلاب شهری هزینه بر می باشد، مدعی بود که هزینه اصلاح شبکه آب و فاضلاب را باید مردم پرداخت کنند و برای توجیه کار خود به تبصره 3 قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های شهری مصوب سال 1377 مجلس شورای اسلامی و همچنین مصوبه شورای اسلامی شهر ابوزیدآباد مصوب 1395 استناد می کردند. این رویه آبفا منحصر به شهر ابوزیدآباد و منطقه کاشان نبود. اخبار حاکی از آن بود که در سایر شهرها و استان های کشور نیز اداره آب و فاضلاب بدون مستند قانونی از مردم عوارض می گرفت.

مشترکان ابوزیدآبادی که از پرداخت هزینه های گزاف در قبض آب به ستوه آمده بودند، در تابستان سال 96 با ثبت شکایت در دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال مصوبه شورای شهر ابوزیدآباد را از هیات عمومی دیوان خواستار شدند. در نهایت هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 1327 الی 1331 مورخ 23 مردادماه 1397 مصوبه شورای اسلامی شهر ابوزیدآباد در خصوص اخذعوارض تبصره سه قبض آب را ابطال نموده و شورای شهر را فاقد صلاحیت در تصویب مصوبه مزبور دانست. النهایه به استناد رای مذکور اداره آب و فاضلاب حق درج و اخذ عوارض تبصره سه در قبض آب مردم را نخواهند داشت.

به موجب قانون دیوان عدالت اداری، شورای شهر و اداره آب و فاضلاب مکلف به اجرای رای صادره هیات عمومی می باشند و در صورت استنکاف دستگاه ها و مقامات اجرایی از اجرای رای، انفصال از خدمات دولتی در انتظار آنها خواهد بود.

با وجود رای صادره قانونی از هیات عمومی دیوان عدالت اداری، این امکان برای سایر مشترکان شهرها و استانهای کشور وجود دارد که تقاضای ابطال مصوبات شورای شهر در خصوص تبصره 3 قبض آب را از دیوان عدالت اداری درخواست نمایند.

انتخابات شورایاری­ها بر اساس توافق شهرداری­ها با فرمانداری­ها در چهار دوره انجام شده است. نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی طرح استفساریه  بند 7 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران را پیشنهاد کرده و درصدد اند تا حسب ایرادات قانونی سازمان بازرسی و خلأ قانونی در خصوص شورایاری­ها به این نهاد، در تهران و کلان­شهرها جنبه قانونی ببخشند. متن استفساریه به شرح زیر است:

موضوع استفساریه:

آیا با عنایت به اصل هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، بند (7) ماده (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی، شامل تشکیل شوراهای محل نیز می شود؟

پاسخ: بلی

طرح فوق در مقام تفسیر بند (7) ماده (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران است که اشعار می‌دارد: وظایف شورای اسلامی شهر به شرح زیر است:

. 7- اقدام در خصوص تشکیل انجمن‌ها و نهادهای اجتماعی، امدادی، ارشادی و تأسیس تعاونی‌های تولید و توزیع و مصرف، نیز انجام آمارگیری، تحقیقات محلی و توزیع ارزاق عمومی با توافق دستگاه‌های ذیربط.»

بر اساس مفاد استفساریه، بند مزبور شامل تشکیل شوراهای محل نیز می­شود. در واقع این طرح مستند به اصل هفتم قانون اساسی (در مقدمه توجیهی به اشتباه، اصل یکصدم بیان شده است) که بر شوراهای محل تصریح کرده است و مبتنی بر رویه اجرایی و روش سایر کشورها در ایجاد شوراهای محلی، بند 7 را شامل تشکیل شوراهای محل نیز می­داند.

در خصوص این طرح نکات حقوقی زیر حایز اهمیت است:

1.      به‌رغم اینکه اصل هفتم قانون اساسی بر شوراهای محل تصریح کرده است، لیکن اجرای آن نیازمند وضع قانون عادی است. به همین دلیل مواد 30 و 31 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب 1/9/1361 با اصلاحات بعدی آن[1] بر شوراهای محل تصریح کرده بودند که این قانون، در ماده 108 قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 و اصلاحات بعدی» مصوب 20/4/1396 نسخ صریح شده است.

2.      به دلیل سکوت مقنن در خصوص ارتباط شوراهای محل با شورای شهر و حدود صلاحیت شورای محلی، و با توجه به اینکه این امور ماهیت تقنینی دارند، می بایست مسائل مربوط به شورای محل در قانون عادی تعیین تکلیف شود. لذا طرح حاضر به عنوان استفساریه نه تنها خلأ قانونی را رفع نمی ­نماید، بلکه بر مشکلات شوراهای محلی می افزاید. توضیح اینکه با تشکیل شوراهای محلی بر اساس تصمیم شورای شهر، شورای محل مستقل از شورای شهر نبوده و صرفاً زیرمجموعه شورای شهر (و نه پیگیر مطالبات مردم محل در جهت رفع نیازهای محلی و شکوفا کردن استعدادهای محلی) خواهند بود. حال آنکه نظام شوراها در ایران مبتنی بر رابطه سلسله مراتبی نبوده و صرفاً شورای عالی، نظارت قیمومیتی بر شورای دانی می­کند.

3.      با توجه به تفاوت اصطلاحات شورا» و انجمن» بکار گرفته شده در اصل هفتم قانون اساسی و بند 7 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و با عنایت به مواد 30 و 31 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب 1/9/1361، به نظر می‌رسد که منظور مقنن از بند 7 مزبور شورای محل نبوده است. لذا این طرح ماهیت تفسیری نداشته و از آنجا که ایجاد شوراهای محل و تعیین حدود اختیارات آن دارای ماهیت تقنینی و در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است؛ بنا بر نظریه تفسیری شماره 583/21/76 مورخ 10/3/1376 شورای نگهبان، که بیان می دارد: مقصود از تفسیر بیان مراد مقنن است؛ بنابراین تضییق و توسعه قانون در مواردی که رفع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمی‌شود.» خلاء‌ قانونی مزبور با قانونگذاری جدید مرتفع خواهد شد.

4.      در صورتی که مطالعات تطبیقی و اجتماعی نشانگر وم تشکیل شوراهای محلی است، باید علاوه بر اینکه نسخ صریح مواد 30 و 31 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب 1/9/1361 لغو شود، می بایست حدود صلاحیت و ارتباط این شوراها با شورای شهر و شهرداری نیز مشخص شود.

5.      این تقنین با توجه به تحمیل هزینه عمومی جدید (با توجه به نسخ صریح مواد 30 و 31 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب 1/9/1361) که محل تأمین آن مشخص نشده است، مغایر با اصل 75 قانون اساسی است.

6.      شماره ماده بر اساس بند (1-5) ماده (3) قانون تدوین و تنقیح مقررات کشور مصوب 25/3/1389 از ماده (71) به ماده (80) اصلاح گردیده است.

به نظر می رسد با عنایت به اینکه استفساریه پیشنهادی به دلیل توسعه دایره شمول قانون، نمی‌تواند به عنوان تفسیر قانون محسوب گردد، ‌از این حیث مغایر اصل 73 قانون اساسی می باشد. مضافاً اینکه طرح مذکور به جهت ایجاد بار مالی، مغایر با اصل 75 قانون اساسی است.

 هر گونه استفاده و بازنشر این متن منوط به ذکر ماخذ است.»

دولت در راستای ارائه خدمات عمومی،‌ مم به رعایت اصول حاکم بر خدمات عمومی است. بر اساس اصل تساوی»، همه آحاد جامعه می بایست به طور مساوی و یکسان از خدمات عمومی برخوردار شوند و دولت نمی‌تواند میان شهروندان تبعیض قائل گردیده و موجبات محرومیت برخی افراد را فراهم سازد. همچنین بر اساس اصل تقدم» در صورت تعارض میان منافع عمومی و خصوصی، اولویت با منفعت عمومی است. مطابق اصل استمرار و ثبات»، خدمات اداری باید به صورت مداوم و بدون وقفه ارائه شود و دستگاه های متولی باید خدمات عمومی را به شکل مستمر به شهروندان ارائه دهند. عدم ارائه خدمات عمومی توسط دستگاه ذیربط، تخلف محسوب شده و می‌توان علیه مقامات آن دستگاه طرح دعوی نمود.

ارائه خدمات مالی و اقتصادی از جمله خدمات عمومی دولتها بشمار می‌آید. در صورتی که کاستی ها در نظارت دولت بر بازار اقتصادی منجر به اختلال و هرج و مرج در نظام اقتصادی گردیده و به واسطه عدم پایبندی دولت به اصول حاکم بر خدمات عمومی نظیر اصول تساوی، تقدم و استمرار شاهد مخدوش شدن این اصول و متضرر شدن مردم شویم، این امکان برای اشخاص وجود دارد تا به منظور جبران خسارت ناشی از فعل یا ترک فعل مقامات دولتی، علیه تخلفات آنان شکایت نمایند. در واقع بر اساس اصل جبران خسارت در فرض ورود خسارت، برای دولت در صورت ورود ضرر به مردم، مسئولیت مدنی ایجاد می گردد.

مضافاً اینکه در شرایط خاص، دولتها مکلفند در پایبندی به اصول حاکم بر خدمات عمومی، اراده بیشتری از خود نشان دهند. در فرض حاکم شدن بی تفاوتی و اهمال و تقصیر مقامات دولتی که منجر به اختلال نظام اقتصادی می گردد، مسلماً زمانی که ضرر و زیان ناشی از تقصیر کارمندان و مسئولان دولتی باشد می بایست برای خود آنها مسئولیت و ضمان را تلقی نمود. در چنین فرضی جبران خسارت متوجه خود آنها است. اصل یکصد و هفتاد و یکم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بیان می‌دارد: در صورت تقصیر، مقصر طبق موازین اسلامی ضامن است و در غیر اینصورت خسارت به­وسیله دولت جبران می شود.» در واقع می توان در تفکیک قصور و تقصیر این چنین گفت: در خساراتی که ناشی از قصور کارمندان دولتی است، جبرن خسارت می بایست بر ذمه دولت قرار گیرد، اما در حالتی که بروز ضرر و زیان ناشی از تقصیر کارمندان و مسئولان دولتی است، در چنین فرضی جبران خسارت متوجه خود آنها است.